By Antoine Parry, Legal Assistant to Advocate General M. Bobek at the European Court of Justice
Over the course of the previous years, a certain type of pressure was placed on the shoulders of both the representatives from the United Kingdom and the European Union to provide clarity on the future rights and status of UK nationals and EU citizens post-Brexit. In particular, the European Parliament worked thoroughly to make sure that the rights of EU citizens living in the UK would continue to be protected, while a number of UK nationals took it upon themselves to petition the European Commission to initiate legislation which would permit UK nationals to retain EU citizenship despite the UK withdrawal of membership (through the European Citizens’ Initiative mechanism).[1] As it currently stands, it appears that the European Union (Withdrawal Agreement) Act 2020 (‘Withdrawal Agreement’) does satisfy the demands of the former in relation to the rights of EU citizens, but fails to provide a genuine clarity or definitive answer with regards to the desires of the latter to retain their EU citizenship. Nevertheless, a case was recently filed with the General Court of the European Union (‘General Court of the EU’) in Luxembourg which could provide clarity on this matter.
In April 2020, a group of lawyers at DAC Beachcroft, along with Professor Takis Tridimas of King’s College London and Matrix Chambers, decided to bring a case against the Council of the European Union (‘Council of the EU’) for having allegedly acted unlawfully in passing the Withdrawal Agreement, since that institution effectively removed the fundamental rights of a group of EU citizens without any due process or any reference to them.[2] The case is filed with the General Court of the EU, and not the European Court of Justice (‘Court’) because actions brought by individuals against EU institutions go before the General Court of the EU. As a result, the case falls under the jurisdiction of this branch of the Court of Justice of the European Union.[3] In any event, the case is not concerned with whether the UK has left the European Union legitimately, nor concerned with the future relationship between the legal and political systems. However, the case does raise several important points vis-à-vis the fundamental nature of EU citizenship and the rights which are safeguarded as a direct consequence of possessing that status. If the case is successful, there may be some practical benefits for UK nationals such as the retention of EU citizenship and continued enjoyment of rights relating to the freedom of movement throughout the European Union.
EU Citizenship: A Short Overview
In 1993, the Treaty of Maastricht had a significant and transformative effect on the nature and function of the European Community by changing the entity from one predominantly based on economic integration into a European Union with a stronger social and political nature. One of the key objectives placed at the centre of the Treaty of Maastricht was to “strengthen the protection of the rights and interests of the nationals of its Member States through the introduction of a citizenship of the Union”.[4] That objective has been codified in different provisions which state that every person holding the nationality of a Member State shall be a citizen of the European Union.[5] In that regard, nationals of Member States are no longer only considered to maintain a relationship defined by rights, duties and political participation at the domestic level, within the confines of their own national political systems. Due to EU citizenship, nationals of the Member States are also considered to foster this form of relationship at the supranational level with the EU polity itself.
The TEU and TFEU contain several provisions relating to EU citizenship which embody this relationship of rights, duties and participation[6]:
EU citizenship
Every person holding the nationality of a Member State is an EU citizen. EU citizenship is in addition to but does not replace national citizenship. (Article 9 TEU & Article 20 TFEU)
Political rights
A right of access to documents of the European Union Institutions (Article 15 TFEU)
A right to stand and vote in EU elections to the European Parliament and in municipal elections (Article 22 TFEU)
Free movement rights
A right to move and reside freely within the territory of the Member States (Article 21 TFEU)
A right to move and work freely within the territory of the Member States (Article 45 TFEU)
A right to take up and pursue activities as self-employed persons (Article 49 TFEU)
The rights bestowed upon EU citizens in the provisions above are the foundation stones which have encouraged the EU legislature to bring into force secondary EU legislation aimed at enhancing their scope and safeguarding such rights.[7] In similar fashion, the Court has also taken the opportunity on a number of occasions to provide greater detail on the application of these rights and develop the notion of EU citizenship. In its judgment in Micheletti, the Court observed that “it is for each Member State, having due regard to Community law, to lay down the conditions for the acquisition and loss of nationality”.[8] In doing so, the Court implied that the Member States retained competence on the matter of nationality and naturalisation, but Community law could impose possible constraints. Several decades later, the Court found itself faced with another important case on EU citizenship, only this time specifically on whether EU law was involved in relation to the potential loss of nationality of a Member State, rather than in view of the exercise of a fundamental freedom provided for in the Treaty.
In its judgment in Rottmann, the Court reaffirmed the position it had adopted in Micheletti, but noted that the situation in the main proceedings was different since the circumstances placed the applicant in a position capable of causing him to lose the status of EU citizenship, conferred upon him by Article 20 TFEU, and the rights which fall within the ambit of EU law. Accordingly, when making a decision on the withdrawal of nationality, proportionality needed to be taken into account.[9] Moreover, the Court emphasised that EU citizenship is intended to be the fundamental status of nationals of the Member States[10] and therefore, even in the absence of any physical movement between Member States, national measures depriving an individual of their status as an EU citizen, and the rights attached to that status, fall within the scope of the application of the Treaty.[11] In those circumstances, the Court determined that Article 20 TFEU precludes national measures which have the effect of depriving EU citizens of a genuine enjoyment of the substance of the rights conferred on them by virtue of that status. The Court expressly stated this point in Ruiz Zambrano.[12]
Brexit & EU Citizenship: A future in the hands of the General Court of the EU?
As of 1 February 2020, the United Kingdom entered into a transition period with the European Union which is intended to allow both parties to negotiate their future relationship. During this time, EU law on the free movement of people, as well as all rights associated with EU citizenship, continue to apply in a manner equivalent to how they would if the UK were still a Member State of the European Union. As such, EU citizens are still allowed to exercise their free movement rights in the UK, while UK nationals are able to do the same throughout the territory of the European Union. Nevertheless, a degree of uncertainty still looms over the future capacity for many to exercise the freedom of movement or rely on specific rights relating to EU citizenship from 1 January 2021 onwards. An advocate for the normative position would consider that, from the literal wording of Article 9 TEU and Article 20 TFEU, UK nationals can no longer be considered EU citizens from the very moment that the UK ceased to be a Member State of the European Union.
Such a position certainly appears logical and is in line with the expectations engendered over the past few years during the Brexit negotiations. In fact, the loss of EU citizenship can be deduced from the wording of the Withdrawal Agreement, distinguishing between nationals of the UK and EU citizens, and the launch of the European Union Settlement Scheme.[13] However, as is often the case, the reality does not appear to be that simple. The negotiators of the Withdrawal Agreement discussed in some detail the potential for ‘Associate citizenship’ whereby UK nationals would continue to enjoy the freedom to live, work and travel within the territory of the European Union.[14] Although not included in the final draft, this option could still be open to pursuit during the negotiations in the transition period.[15] Associate citizenship could ensure that UK nationals still fall within the scope of EU law and continue to enjoy the benefit of certain rights in a manner comparable to all other EU citizens.
In any case, Associate citizenship may be considered a moot point by some who believe that UK nationals ought to simply retain their EU citizenship and continue to benefit from the rights attached to that status. The above mentioned action, which was filed before the General Court of the EU, argues just that. In essence, the applicants invoke the fundamental nature of EU citizenship and suggest that it is a permanent status, which provides a multitude of rights to UK nationals, and which cannot be taken away or undone as a consequence of Brexit.[16] Moreover, the applicants argue that EU citizenship was established many years before it was possible for a Member State to withdraw their membership. As such, it is inconceivable that the authors of the Treaty intended for EU citizenship to be lost through a Member State’s departure from the political system. Lastly, the applicants also suggest that the mass removal of EU rights, which stem from EU citizenship, would undermine the principle of proportionality, as stated in Rottmann.[17]
The arguments raised in this case have the potential to bring about a significant development in the law and produce greater clarity vis-à-vis the nature of EU citizenship. At its core, the case filed before the General Court of the EU could determine that UK nationals have the ability to rely on certain EU rights, through the prism of EU citizenship, despite technically falling under the category of third-country nationals. Unfortunately, the General Court cannot rely on other cases, which were filed recently by UK nationals in the Netherlands and France, for any guidance on this matter since these cases were dismissed on procedural grounds.[18] As such, the General Court will have to lead the way by addressing each and every argument raised regarding the alleged unlawful conduct of the Council of the EU and the submissions raised about the permanent status of EU citizenship. Although a final judgment is unlikely to be issued anytime soon, the circumstances do not prevent one from contemplating a number of theoretical questions which may way heavy on the minds of the judges in this case:
- a) Should a literal interpretation and application of the law be pursued?
- b) Should the case law of the Court, which appears to place an emphasis on the safeguarding of EU citizenship and all EU rights attached to that status, be pursued?
- c) How might this judgment affect the negotiations during the transition period and what might be the arguments raised by the Council of the EU in their defence?
- d) If UK nationals retained EU citizenship and were able to enjoy freedom of movement within the territory of the Member States, would this eliminate a potential disincentive to other nationals of Member States who may also wish for their country to withdraw from the European Union in the future?
Accordingly, it is the intention of this author to provide a series of short contributions examining the progressive developments of this case and assessing the possible implications/theoretical questions raised above.
[1] European Citizens’ Initiatives: (i) ‘EU Citizenship for Europeans: United in Diversity in Spite of jus soli and jus sanguinis’ and (ii) ‘Retaining European Citizenship’. The Initiatives were ultimately unsuccessful. See also: European Parliament, ‘Brexit: protecting the rights of EU citizens living in the UK’ (European Parliament, 21 January 2020) < https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/eu-affairs/20170505STO73508/brexit-protecting-the-rights-of-eu-citizens-living-in-the-uk > accessed 15 May 2020.
[2] Stephen Hocking, David Harrison & Alexandra von Westernhagen, ‘DAC Beachcroft files landmark case with General Court of the EU on behalf of a group of UK nationals’ (DAC Beachcroft, 23 April 2020) < https://www.dacbeachcroft.com/en/gb/news/2020/april/dac-beachcroft-files-landmark-case-with-general-court-of-the-eu-on-behalf-of-a-group-of-uk-nationals/?fbclid=IwAR07aTTI52iWpQAg6ETuQJBt9JY2gLjGHIR_WYUuD6wNzvNS7kbUvGe-gfw > accessed 15 May 2020. See also: https://www.crowdfunder.co.uk/eu-citizenship-is-a-permanent-status> accessed 23 May 2020.
[3] European Union, ‘Court of Justice of the European Union’ (Europa.eu) < https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/court-justice_en > accessed 15 May 2020.
[4] European Union, ‘Treaty on European Union (Consolidated Version), Treaty of Maastricht’ [1993] Official Journal of the European Communities C 325/5 < https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_on_european_union_en.pdf > accessed 15 May 2020, page 8.
[5] The Consolidated Version of the Treaty on European Union, [2012] OJ C326/01, Article 9. See also: The Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union, [2012] OJ C326/01, Article 20.
[6] Title V of the Charter of Fundamental Rights of the European Union also contains a number of provisions which are dedicated to ‘Citizens Rights’.
[7] For example, Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC.
[8] Judgment of 7 July 1992, Micheletti (C-369/90, EU:C:1992:295, paragraph 10).
[9] Judgment of 2 March 2010, Rottmann (C-135/08, EU:C:2010:104, paragraphs 55 – 59). The Grand Chamber of the Court also stated recently “the loss of the nationality of a Member State by operation of law would be inconsistent with the principle of proportionality if the relevant national rules did not permit at any time an individual examination of the consequences of that loss for the persons concerned from the point of view of EU law” in judgment of 12 March 2019, Tjebbes (C-221/17, EU:C:2019:189, paragraph 41).
[10] Ibid, paragraph 43. See also: Opinion of Advocate General Jacobs in Konstantinidis (C-168/91, EU:C:1992:504, paragraph 46) – “In my opinion, a Community national who goes to another Member State as a worker or self-employed person under Articles 48, 52 or 59 of the Treaty is entitled not just to pursue his trade or profession and to enjoy the same living and working conditions as nationals of the host State; he is in addition entitled to assume that, wherever he goes to earn his living in the European Community, he will be treated in accordance with a common code of fundamental values, in particular those laid down in the European Convention on Human Rights. In other words, he is entitled to say ‘civis europeus sum’ and to invoke that status in order to oppose any violation of his fundamental rights”.
[11] Koen Lenaerts, ‘EU citizenship and the European Court of Justice’s stone-by-stone approach’ (2015) 1(1) International Comparative Jurisprudence 1, page 2.
[12] Those are the exact words of the Court of Justice in its judgment of 8 March 2011, Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124, paragraph 42). At this paragraph, the Court of Justice made explicit reference to paragraph 42 in Rottmann.
[13] Steve Peers, ‘Citizens of Somewhere Else? EU citizenship and loss of Member State nationality’ (EU Law Analysis, 21 March 2019) < http://eulawanalysis.blogspot.com/2019/03/citizens-of-somewhere-else-eu.html > accessed 15 May 2020.
[14] Charles Goerens, ‘European Associate Citizenship’ (Charlesgoerens.eu, 14 February 2017) < http://www.charlesgoerens.eu/blog-charles/european-associate-citizenship/ > accessed 15 May 2020.
[15] European Parliament, ‘Associate citizenship for Brits was not included in final resolution draft’ (EPLOUK) < https://www.europarl.europa.eu/unitedkingdom/en/media/euromyths/associatesitizenship.html > accessed 15 May 2020.
[16] Stephen Hocking, David Harrison & Alexandra von Westernhagen, ‘DAC Beachcroft files landmark case with General Court of the EU on behalf of a group of UK nationals’ (DAC Beachcroft, 23 April 2020) < https://www.dacbeachcroft.com/en/gb/news/2020/april/dac-beachcroft-files-landmark-case-with-general-court-of-the-eu-on-behalf-of-a-group-of-uk-nationals/?fbclid=IwAR07aTTI52iWpQAg6ETuQJBt9JY2gLjGHIR_WYUuD6wNzvNS7kbUvGe-gfw > accessed 15 May 2020.
[17] New Legal Analysis, ‘EU citizenship is a permanent status’ (New Legal Analysis, 25 January 2020) < https://www.eucitizenship.org.uk/news/article/8 > accessed 15 May 2020.
[18] Claudia Delpero, ‘Britons’ EU citizenship case “inadmissible”, says Dutch judge’ (European Street News, 18 May 2020) < https://europestreet.news/dutch-judge-britons-eu-citizenship-case-inadmissible/ > accessed 15 May 2020. See also: EU Law Live, ‘UK nationals argue EU Citizenship is a Permanent Status and file case against the Council of the EU: case pending before the General Court’ (EU Law Live, 7 May 2020) < https://eulawlive.com/uk-nationals-argue-eu-citizenship-is-a-permanent-status-and-file-case-against-the-council-of-the-eu-case-pending-before-the-general-court/ > accessed 15 May 2020
Version française
Une Union européenne des citoyens : Les ressortissants britanniques conserveront-ils la citoyenneté européenne ?
Au cours de ces dernières années, un certain type de pression a été placé sur les épaules des représentants du Royaume-Uni et de l’Union européenne pour clarifier les futurs droits et le statut des ressortissants britanniques et des citoyens européens après le Brexit. En particulier, le Parlement européen a travaillé de manière approfondie pour s’assurer que les droits des citoyens européens vivant au Royaume-Uni continueraient d’être protégés, tandis qu’un certain nombre de ressortissants britanniques ont pris l’initiative de demander à la Commission européenne d’initier une législation qui leur permettrait de conserver la citoyenneté européenne malgré le retrait du Royaume-Uni (via le mécanisme de l’initiative citoyenne européenne)[1]. Tel qu’il apparaît maintenant, l’accord de retrait de l’Union européenne 2020 (« accord de retrait ») satisfait aux exigences du Parlement européen en ce qui concerne les droits des citoyens européens, mais ne fournit pas de véritable explication ou de réponse définitive en ce qui concerne les désirs de ces ressortissants qui aimeraient conserver leur citoyenneté européenne. Néanmoins, une affaire a été récemment introduite auprès du Tribunal de l’Union européenne (« Tribunal de l’UE ») à Luxembourg, qui pourrait apporter des éclaircissements sur cette question.
En avril 2020, un groupe d’avocats du DAC Beachcroft, ainsi que le professeur Takis Tridimas du King’s College London et Matrix Chambers, ont décidé de porter plainte contre le Conseil de l’Union européenne (« Conseil de l’UE ») pour avoir prétendument agi illégalement en adoptant l’accord de retrait, car, ce faisant, cette institution aurait effectivement supprimé les droits fondamentaux d’un groupe de citoyens européens sans aucune procédure régulière ni aucune référence les concernant[2]. L’affaire est portée devant le Tribunal de l’UE et non devant la Cour de justice européenne (« la Cour ») parce que les recours introduits par des particuliers contre une institution de l’UE sont portés devant le Tribunal de l’UE. Par conséquent, l’affaire relève de la compétence de cette branche de la Cour de justice de l’Union européenne[3]. En tout cas, l’affaire ne porte pas sur la question de savoir si le Royaume-Uni a légitimement quitté l’Union européenne, ni sur les relations futures entre les systèmes juridique et politique. Cependant, l’affaire soulève plusieurs points importants concernant le statut fondamental de la citoyenneté européenne et les droits qui sont garantis en raison de la possession de ce statut. Si l’affaire aboutit, elle pourrait apporter des avantages pratiques pour les ressortissants britanniques, comme le maintien de la citoyenneté européenne et le maintien de la jouissance des droits liés à la liberté de circulation dans toute l’Union européenne.
Citoyenneté européenne : un bref aperçu
En 1993, le traité de Maastricht a eu un effet significatif et catalyseur sur la nature et la fonction de la Communauté européenne en transformant une organisation principalement basée sur l’intégration économique en une Union européenne à caractère sociale et politique plus fort. L’un des principaux objectifs placés au centre du traité de Maastricht était de « renforcer la protection des droits et des intérêts des ressortissants des États membres par l’instauration d’une citoyenneté de l’Union »[4]. Cet objectif a été codifié sous différentes dispositions qui prévoient que toute personne possédant la nationalité d’un État membre doit être citoyen de l’Union européenne[5]. À cet égard, les ressortissants des États membres ne sont plus simplement considérés comme entretenant une relation définie par des droits, des devoirs et une participation politique dans les limites de leur propre système politique national, mais grâce à la citoyenneté européenne, ils jouissent également d’une relation similaire au niveau supranational avec le pouvoir européen lui-même.
Le TUE et le TFUE contiennent plusieurs dispositions relatives à la citoyenneté européenne qui incarnent cette relation de droits, de devoirs et de participation[6] :
Citoyenneté européenne
Toute personne possédant la nationalité d’un État membre est un citoyen de l’UE. La citoyenneté de l’UE s’ajoute à la citoyenneté nationale mais ne la remplace pas (article 9 TUE et article 20 TFUE)
Droits politiques
Le droit d’accès aux documents des institutions de l’Union européenne (article 15 TFUE)
Le droit de se présenter et de voter aux élections européennes au Parlement européen et aux élections municipales (article 22 TFUE)
Droits de libre circulation
Le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (article 21 TFUE)
Le droit de circuler et de travailler librement sur le territoire des États membres (article 45 TFUE)
Le droit d’accès aux activités non salariées et leur exercice (article 49 TFUE)
Les droits accordés aux citoyens européens dans les dispositions ci-dessus sont les pierres angulaires qui ont encouragé le législateur de l’UE à adopter une législation secondaire visant à améliorer leur champ d’application et à sauvegarder ces droits.[7] De la même manière, la Cour a également saisi à plusieurs reprises l’occasion de donner plus de détails sur l’application de ces droits et de développer la notion de citoyenneté européenne. Dans l’arrêt Micheletti, la Cour a observé que « La définition des conditions d’acquisition et de perte de la nationalité relève, conformément au droit international, de la compétence de chaque État membre, compétence qui doit être exercée dans le respect du droit communautaire »[8]. En énonçant ce point, la Cour a suggéré que les États membres conservaient leur compétence en matière de nationalité et de naturalisation, mais le droit communautaire pouvait imposer d’éventuelles contraintes. Plusieurs décennies plus tard, la Cour s’est trouvée confrontée à une autre affaire importante sur la citoyenneté européenne, mais cette fois spécifiquement sur la question de savoir si le droit de l’UE était impliqué dans la perte potentielle de nationalité d’un État membre, plutôt que dans le domaine de l’exercice d’une liberté fondamentale prévue par le traité.
Dans l’arrêt Rottmann, la Cour a réaffirmé la position qu’elle avait adoptée dans l’arrêt Micheletti, mais a noté que la situation dans l’affaire principale était différente, dans le sens où les circonstances plaçaient le requérant dans une situation susceptible de lui faire perdre le statut de citoyen européen, conféré par l’article 20 TFUE, et les droits qui relèvent du droit de l’Union. Par conséquent, lors de la prise de décision sur le retrait de la nationalité, la proportionnalité doit être prise en compte[9]. En outre, la Cour a souligné que la citoyenneté européenne a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres[10] et, par conséquent, même en l’absence de tout mouvement physique entre les États membres, les mesures nationales privant un individu de son statut de citoyen européen, et les droits attachés à ce statut, relèvent du champ d’application du traité[11]. Dans ces conditions, la Cour a constaté que l’article 20 TFUE s’oppose à des mesures nationales ayant pour effet de priver les citoyens de l’Union de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par leur statut de citoyen européen. La Cour a précisément déclaré ce point dans l’arrêt Ruiz Zambrano[12].
Brexit et la citoyenneté européenne : un avenir entre les mains du Tribunal de l’UE ?
À parti du 1er février 2020, le Royaume-Uni est entré dans une période de transition avec l’Union européenne qui est destinée à permettre aux deux parties de négocier leur future relation. Pendant ce temps, le droit de l’UE sur la libre circulation des personnes, ainsi que tous les droits associés à la citoyenneté européenne, continuent de s’appliquer d’une manière équivalente à ce qu’ils seraient si le Royaume-Uni était encore État membre. Les citoyens européens sont donc toujours autorisés à exercer leurs droits à la libre circulation au Royaume-Uni, tout comme les ressortissants britanniques sont à même de le faire sur le territoire de l’Union européenne. Néanmoins, une certaine incertitude plane toujours sur la future capacité d’exercer sa liberté de circulation ou de compter sur des droits concrets liés à la citoyenneté européenne à partir du 1er janvier 2021. Un partisan de la position normative dirait que, d’après le libellé de l’article 9 TUE et de l’article 20 TFUE, les ressortissants britanniques ne peuvent plus être considérés comme des citoyens européens à partir du moment où le Royaume-Uni a cessé d’être un État membre.
Une telle position apparaît certainement logique et correspond aux attentes suscitées ces dernières années lors des négociations du Brexit. En fait, on peut comprendre cette perte de la citoyenneté européenne, à travers, d’une part, le libellé de l’accord de retrait, qui distingue les ressortissants du Royaume-Uni des citoyens européens, et d’autre part, le dispositif d’enregistrement pour les citoyens européens (EU Settlement Scheme)[13]. Cependant, comme c’est souvent le cas, la réalité ne semble pas aussi simple. Les négociateurs de l’accord de retrait ont discuté en détail du potentiel de « citoyenneté européenne associée » par lequel les ressortissants britanniques continueraient de jouir de la liberté de vivre, de travailler et de se déplacer sur le territoire de l’Union européenne[14]. Bien qu’elle ne soit pas incluse dans le projet final, cette option pourrait encore être ouverte lors des négociations de la période de transition[15]. La citoyenneté européenne associée pourrait garantir que les ressortissants britanniques relèvent toujours du champ d’application du droit de l’UE et qu’ils continuent de bénéficier de certains droits d’une manière comparable à tous les autres citoyens européens.
Dans tous les cas, la citoyenneté associée peut être considérée comme un point discutable par certains qui estiment que les ressortissants britanniques devraient simplement conserver leur citoyenneté européenne et continuer à bénéficier des droits attachés à ce statut. L’action susmentionnée, qui a été introduite devant le Tribunal de l’UE, soutient précisément cela. En substance, les requérants invoquent le caractère fondamental de la citoyenneté européenne et suggèrent qu’il s’agit d’un statut permanent, qui confère une multitude de droits aux ressortissants britanniques, et qui ne peut tout simplement pas être retiré ou annulé en raison du Brexit[16]. En outre, les requérants font valoir que la citoyenneté européenne a été établie de nombreuses années avant qu’un État ne puisse renoncer à être membre de l’Union. Il est alors inconcevable que les auteurs du traité puissent vouloir que la citoyenneté européenne soit perdue par le départ d’un État membre du système politique. Enfin, les requérants suggèrent également que le retrait massif des droits de l’UE, qui découlent de la citoyenneté européenne, porterait atteinte au principe de proportionnalité, comme indiqué dans l’arrêt Rottman[17].
Les arguments soulevés dans cette affaire ont le potentiel de provoquer un développement significatif du droit et de produire une plus grande clarté sur le statut de la citoyenneté européenne. À la base, l’affaire portée devant le Tribunal de l’UE pourrait déterminer si les ressortissants britanniques ont la possibilité de se prévaloir de certains droits de l’UE, à travers la citoyenneté européenne, bien qu’ils relèvent techniquement de la catégorie des ressortissants des États tiers. Malheureusement, le Tribunal de l’UE ne peut pas compter sur d’autres affaires, récemment déposées par des ressortissants britanniques aux Pays-Bas et en France, pour obtenir des indices sur ce sujet ; ces affaires ayant été rejetées pour des motifs procéduraux[18]. À ce titre, le Tribunal de l’UE devra montrer la voie en examinant chacun des arguments soulevés concernant la conduite illégale présumée du Conseil de l’UE et les arguments soulevés concernant le statut permanent de la citoyenneté européenne. Bien qu’il soit peu probable qu’un jugement définitif soit rendu prochainement, les circonstances n’empêchent pas de réfléchir à un certain nombre de questions théoriques qui peuvent peser lourd dans l’esprit des juges dans cette affaire :
- a) Faut-il poursuivre une interprétation et une application littérales de la loi ?
- b) Faut-il poursuivre la jurisprudence de la Cour, qui semble mettre l’accent sur la sauvegarde de la citoyenneté européenne et de tous les droits de l’UE attachés à ce statut ?
- c) Comment cet arrêt pourrait-il affecter les négociations pendant la période de transition et quels pourraient être les arguments avancés par le Conseil de l’UEpour leur défense ?
- d) Si les ressortissants britanniques conservaient la citoyenneté européenne et pouvaient jouir de la liberté de circulation sur le territoire des États membres, resterait-il quelque dissuasion potentielle pour les autres États qui voudraient éventuellement eux aussi se retirer de l’UE ?
En conséquence, l’intention de cet auteur est de fournir une série de courtes contributions examinant les développements progressifs de cette affaire et évaluant les implications / questions théoriques possibles soulevées ci-dessus.
Auteur : Antoine Parry
Poste : Assistant juriste pour l’avocat général M. Bobek à la Cour de justice de l’UE
[1] Initiative citoyenne européenne : (i) ‘EU Citizenship for Europeans: United in Diversity in Spite of jus soli and jus sanguinis’ et (ii) ‘Retaining European Citizenship’. Les initiatives ont finalement échoué. Voir également : Parlement européen, ‘Brexit: protecting the rights of EU citizens living in the UK’ (Parlement européen, le 21 janvier 2020) < https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/eu-affairs/20170505STO73508/brexit-protecting-the-rights-of-eu-citizens-living-in-the-uk > accédé le 15 mai 2020.
[2] Stephen Hocking, David Harrison & Alexandra von Westernhagen, ‘DAC Beachcroft files landmark case with General Court of the EU on behalf of a group of UK nationals’ (DAC Beachcroft, le 23 avril 2020) < https://www.dacbeachcroft.com/en/gb/news/2020/april/dac-beachcroft-files-landmark-case-with-general-court-of-the-eu-on-behalf-of-a-group-of-uk-nationals/?fbclid=IwAR07aTTI52iWpQAg6ETuQJBt9JY2gLjGHIR_WYUuD6wNzvNS7kbUvGe-gfw > accédé le 15 mai 2020.
[3] Union européenne, ‘Court of Justice of the European Union’ (Europa.eu) < https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/court-justice_en > accédé le 15 mai 2020.
[4] Union européenne, ‘Traité sur l’Union européenne (version consolidée), traité de Maastricht’ [1993] Journal officiel des Communautés européennes C 325/5 < https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_on_european_union_en.pdf > accédé le 15 mai 2020, page 8.
[5] Versions consolidées du traité sur l’Union européenne, [2012] OJ C326/01, Article 9. Voir également : Versions consolidées du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, [2012] C326/01, article 20.
[6] Titre V de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne contient également un certain nombre de dispositions consacrées à la « citoyenneté ».
[7] Par exemple, Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE.
[8] Arrêt du 7 juillet 1992, Micheletti (C-369/90, EU:C:1992:295, paragraphe 10).
[9] Arrêt du 2 mars 2010, Rottmann (C-135/08, EU:C:2010:104, paragraphes 55 – 59). La grande chambre de la Cour a également déclaré récemment « La perte de plein droit de la nationalité d’un État membre serait incompatible avec le principe de proportionnalité si les règles nationales pertinentes ne permettaient, à aucun moment, un examen individuel des conséquences que comporte cette perte pour les personnes concernées au regard du droit de l’Union » dans l’arrêt du 12 mars 2019, Tjebbes (C-221/17, EU:C:2019:189, paragraphe 41).
[10] Ibid, paragraphe 43. Voir également : conclusion de l’avocat général Jacobs dans Konstantinidis (C-168/91, EU:C:1992:504, paragraphe 46) – « A notre avis, un ressortissant communautaire qui se rend dans un autre État membre en qualité de travailleur salarié ou non salarié au sens des articles 48, 52 ou 59 du traité n’a pas seulement le droit de poursuivre son entreprise ou sa profession et de bénéficier des mêmes conditions de vie et de travail que les ressortissants de l’État d’accueil; il a droit, en outre, à l’assurance que, où qu’il se rende pour gagner sa vie dans la Communauté, il sera traité selon un code commun de valeurs fondamentales, en particulier celles inscrites dans la convention européenne des droits de l’homme. En d’autres termes, il a le droit d’affirmer « civis europeus sum » et d’invoquer ce statut pour s’opposer à toute violation de ses droits fondamentaux ».
[11] Koen Lenaerts, ‘EU citizenship and the European Court of Justice’s stone-by-stone approach’ (2015) 1(1) International Comparative Jurisprudence 1, page 2.
[12] Tels sont les mots exacts de la Cour de justice dans l’arrêt du 8 mars 2011, Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124, paragraphe 42). À ce paragraphe, la Cour de justice a fait référence au paragraphe 42 dans l’arrêt Rottmann.
[13] Steve Peers, ‘Citizens of Somewhere Else? EU citizenship and loss of Member State nationality’ (EU Law Analysis, le 21 mars 2019) < http://eulawanalysis.blogspot.com/2019/03/citizens-of-somewhere-else-eu.html > accédé le 15 mai 2020.
[14] Charles Goerens, ‘European Associate Citizenship’ (Charlesgoerens.eu, le 14 février 2017) < http://www.charlesgoerens.eu/blog-charles/european-associate-citizenship/ > accédé le 15 mai 2020.
[15] Parlement européen, ‘Associate citizenship for Brits was not included in final resolution draft’ (EPLOUK) < https://www.europarl.europa.eu/unitedkingdom/en/media/euromyths/associatesitizenship.html > accédé le 15 mai 2020.
[16] Stephen Hocking, David Harrison & Alexandra von Westernhagen, ‘DAC Beachcroft files landmark case with General Court of the EU on behalf of a group of UK nationals’ (DAC Beachcroft, le 23 avril 2020) < https://www.dacbeachcroft.com/en/gb/news/2020/april/dac-beachcroft-files-landmark-case-with-general-court-of-the-eu-on-behalf-of-a-group-of-uk-nationals/?fbclid=IwAR07aTTI52iWpQAg6ETuQJBt9JY2gLjGHIR_WYUuD6wNzvNS7kbUvGe-gfw > accédé le 15 mai 2020. Voir également :https://www.crowdfunder.co.uk/eu-citizenship-is-a-permanent-status> accédé le 23 mai 2020.
[17] New Legal Analysis, ‘EU citizenship is a permanent status’ (New Legal Analysis, le 25 janvier 2020) < https://www.eucitizenship.org.uk/news/article/8 > accédé le 15 mai 2020.
[18] Claudia Delpero, ‘Britons’ EU citizenship case “inadmissible”, says Dutch judge’ (European Street News, le 18 mai 2020) < https://europestreet.news/dutch-judge-britons-eu-citizenship-case-inadmissible/ > accédé le 15 mai 2020. Voir également : EU Law Live, ‘UK nationals argue EU Citizenship is a Permanent Status and file case against the Council of the EU: case pending before the General Court’ (EU Law Live, le 7 mai 2020) < https://eulawlive.com/uk-nationals-argue-eu-citizenship-is-a-permanent-status-and-file-case-against-the-council-of-the-eu-case-pending-before-the-general-court/ > accédé le 15 mai 2020.
